BREVES COMENTÁRIOS À ADI 2332 – Ação Direta de Inconstitucionalidade – juros compensatórios e a situação dos precatórios municipais

Por: Washington Aparecido Pinto
Procurador do Município de Paranavaí/PR

Decisão: Ementa: ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIME JURÍDICO DOS JUROS COMPENSATÓRIOS E DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NA DESAPROPRIAÇÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o controle judicial dos pressupostos constitucionais para a edição das medidas provisórias tem caráter excepcional, justificando-se apenas quando restar evidente a inexistência de relevância e urgência ou a caracterização de abuso de poder do Presidente da República, o que não ocorre no presente caso. 2. É constitucional o percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para a remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse do seu bem, na medida em que consiste em ponderação legislativa proporcional entre o direito constitucional do proprietário à justa indenização (art. 5º, XXIV, CF/88) e os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade (art. 37, caput, CF/88). 3. Declaração da inconstitucionalidade do termo “até” e interpretação conforme a Constituição do caput do art. 15-A, de maneira a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença. 4. Constitucionalidade dos §§ 1º, 2º e 4º, do art. 15-A, do Decreto-lei nº 3.365/1941, ao determinarem a não incidência dos juros compensatórios nas hipóteses em que (i) não haja comprovação de efetiva perda de renda pelo proprietário com a imissão provisória na posse (§ 1º), (ii) o imóvel tenha “graus de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero” (§ 2º), e (iii) sobre o período anterior “à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação”. Voto reajustado para expressar o entendimento da maioria. 5. É constitucional a estipulação de parâmetros mínimo e máximo para a concessão de honorários advocatícios, previstos no § 1º, do art. 27, do Decreto-lei nº 3.365/1941. 6. Declaração da inconstitucionalidade da expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” por inobservância ao princípio da proporcionalidade e por possibilitar violação reflexa ao justo preço na indenização do expropriado (art. 5º, XXIV, CF/88). 7. Ação direta julgada parcialmente procedente. Fixação das seguintes teses: “(i) É constitucional o percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para a remuneração pela imissão provisória na posse de bem objeto de desapropriação; (ii) A base de cálculo dos juros compensatórios em desapropriações corresponde à diferença entre 80% do preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença; (iii) São constitucionais as normas que condicionam a incidência de juros compensatórios à produtividade da propriedade; (iv) É constitucional a estipulação de parâmetros mínimo e máximo para a concessão de honorários advocatícios em desapropriações, sendo, contudo, vedada a fixação de um valor nominal máximo de honorários.”

INTRODUÇÃO

A relevância da escolha desta decisão para discussão deveu-se a duas razões primordiais: i) prima facie, pela importância da matéria jurídica nela tratada (regramento sobre desapropriações e questões relativas aos valores para fins de desapropriação) veiculada inclusive site oficial do STF¹; e ii) a necessidade e adequação da aplicação do Art. 525, §§12 e seguintes, CPC/15 pelos Tribunais pátrios, face o cabimento de ação rescisória, fundada na aplicação anterior do percentual de juros compensatórios de 12%, que após a decisão fora declarado como constitucional o percentual de 6%.

No mais, procurar-se-á fazer as devidas conexões teóricas relacionadas ao tema em destaque, bem como, abordar de maneira sintética quanto à amplitude de tal decisão e ainda delinear os aspectos fáticos que autorizam o manejo da ação rescisória em face dos títulos judiciais fundados na interpretação anterior ao julgamento, considerando a possibilidade do manejo da ação autônoma, à luz do §12° do Art. 525, CPC/15.

• COMENTÁRIOS

Com o advento do julgamento da ADI 2332, alterando de maneira sensível a interpretação do Decreto-lei nº 3.365/1941, iniciou-se o fenômeno da judicialização de situações já acobertadas pela coisa julgada.

Apenas para fins de melhor compreensão, na mencionada decisão, a Suprema Corte, conforme entendimento encampado pelo ministro Luís Roberto Barroso, a jurisprudência construída pelo próprio STF, que estabeleceu como devidos os juros compensatórios e, posteriormente, fixou o percentual de 12% (Súmulas 164 e 618), justificou-se dentro de uma conjuntura de instabilidade econômica e inflacionária em que, por largo período de tempo, sequer havia previsão de correção monetária, situação que se difere nos dias hodiernos. Neste diapasão ainda, os processos desapropriatórios duravam décadas sem previsão de correção monetária, onde atualmente não se vislumbra mais tal ocorrência, até mesmo pelo advento do processo eletrônico e outros mecanismos de celeridade e eficiência na administração da justiça.

No voto vencedor, Barroso sustentou que a taxa de juros de 6% é perfeitamente compatível com as aplicações que existem no mercado financeiro, havendo uma escolha legislativa válida e a nosso sentir de acordo com a atual realidade jurídica e econômica. O relator referiu-se a dados oficiais apresentados no processo pela Advocacia-Geral da União (AGU) que revelam distorções nos processos de desapropriação em razão da incidência de juros compensatórios de 12%. Além das entidades federais, estados e municípios possuem passivo considerável quanto a tais feitos de desapropriação, tornando-se verdadeiro mecanismo de enriquecimento sem causa a incidência indiscriminada dos juros compensatórios no patamar de 12%.

Como bem destacado pelo ministro relator, houve declaração pela constitucionalidade do percentual de juros compensatórios de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse do seu bem, na medida em que consiste em “ponderação legislativa proporcional entre o direito constitucional do proprietário à justa indenização e os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade”, promovendo assim, verdadeira justiça social. 

Deste julgamento, fez com que houvesse o nascimento do direito de rediscussão dos processos, mesmo que acobertados pela res iucata, visando a harmonização do sistema jurídico, ante a força vinculante do precedente formado pela ADI 2332.

Pensando em situações desta índole, o legislador processual, previu expressamente no códex adjetivista, a possibilidade de manejo da ação rescisória nessas situações, visando restabelecer a harmonia sistêmica e a força vinculante dos precedentes decorrentes do controle concentrado de constitucionalidade.

Neste sentido, a legislação obtempera de maneira expressa:

Art. 525. Transcorrido o prazo previsto no art. 523 sem o pagamento voluntário, inicia-se o prazo de 15 (quinze) dias para que o executado, independentemente de penhora ou nova intimação, apresente, nos próprios autos, sua impugnação.

• 1º Na impugnação, o executado poderá alegar:

I - falta ou nulidade da citação se, na fase de conhecimento, o processo correu à revelia;

II - ilegitimidade de parte;

III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação;

IV - penhora incorreta ou avaliação errônea;

V - excesso de execução ou cumulação indevida de execuções;

VI - incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução;

VII - qualquer causa modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição, desde que supervenientes à sentença.

[...]

• 12. Para efeito do disposto no inciso III do § 1º deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal , em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso.
• 13. No caso do § 12, os efeitos da decisão do Supremo Tribunal Federal poderão ser modulados no tempo, em atenção à segurança jurídica.
• 14. A decisão do Supremo Tribunal Federal referida no § 12 deve ser anterior ao trânsito em julgado da decisão exequenda.
• 15. Se a decisão referida no § 12 for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal.

Portanto, as pessoas jurídicas de direito público, que figurarem na qualidade de devedoras em ações que já estejam na fase de cumprimento de sentença em face da fazenda pública, tendo o título judicial se fundado na interpretação anterior ao julgamento de mérito da ADI 2332, ocorrido em maio de 2018, resta lançar mão do permissivo constante no §15 do Art. 525, CPC/15, face a literalidade do texto processual.

Conquanto a clareza desse permissivo, há alguma recalcitrância nos Tribunais (órgãos competentes para apreciação das ações rescisórias) quanto ao cabimento dessa ação autônoma, ao argumento deturpado da necessidade de se evitar insegurança jurídica ou mesmo, quanto à utilização de entendimentos jurisprudenciais até então vigentes.

Sempre é de bom alvitre rememorar que o entendimento jurisprudencial e mesmo entendimento sumular não cria direito, mas, sim, é apenas instrumento destinado a alcançar uniformidade à interpretação de lei cuja aplicação se revela controvertida. Não se trata de instrumento autônomo, dotado de valor absoluto frente ao ordenamento jurídico, sobretudo diante da existência de orientação proferida em controle concentrado ou difuso de constitucionalidade, instrumento máximo voltado à segurança jurídica. 

No caso ora vertido, o até então entendimento jurisprudencial e a própria Súmula 618 editada pelo STF alterou o que havia sido assinalado originariamente por ocasião da Súmula 164 da mesma Corte, a qual, diante da inexistência de previsão legal que fixasse o percentual a ser pago a título de juros compensatórios, fixou-o em 6% ao ano com base no que dispunha o Código Civil de 1916. Posteriormente, quando da edição da Súmula 618, aquele percentual foi majorado para 12% ao ano, tendo como fundamento, sobretudo, o cenário de inflação existente à época de sua edição. Foi a partir da Medida Provisória 1.577, de 11 de junho de 1997, que se estabeleceu em diploma normativo um percentual específico para remunerar aqueles que haviam sido expropriados. Fixados inicialmente em 6% ao ano, as posteriores edições daquele diploma normativo deram redação distinta, passando a prever que os juros compensatórios seriam fixados em até 6%. 

Diante desse cenário é que fora ajuizada a ADI 2332, cuja medida liminar, como é sabido, proferida no ano de 2001, suspendeu os efeitos daquele diploma a partir de 13/09/2001. Nesse passo, a intelecção externada por alguns Tribunais não se sustenta porque o título judicial atacado por ações rescisórias, ao adotar enunciado de súmula e entendimento jurisprudencial como fundamento, aplicou orientação jurisprudencial vigente à época a respeito da solução ao cenário de insegurança então existente, para o quê se fez necessário o pronunciamento da Corte Constitucional brasileira, em controle concentrado de constitucionalidade, acerca da controvérsia jurídica então estabelecida. 

Desta forma, é certo, a ulterior manifestação do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade teve por efeito e desiderato suplantar os entendimentos que com a definição da controvérsia sejam contrários. Por tais razões, não se sustenta a compreensão pela impossibilidade do manejo da ação rescisória nesses casos.

Ora, o que se vislumbra é a existência até então de matéria controvertida na época do julgamento dos processos já transitados em julgado, contudo, em momento algum houve orientação do Supremo Tribunal Federal em sentido diverso, sendo apenas os efeitos de uma tutela liminar efêmera, provisória e precária, por sua própria natureza.

Neste sentido o Tribunal Regional Federal da 4ª Região já decidiu:

A Corte Especial deste Tribunal pacificou o entendimento de que cabe ação rescisória, por violação a literal disposição de lei, conforme previsto no art. 966, V do CPC (art. 485, V do CPC/73) quando, à época do acórdão rescindendo, "não havia qualquer orientação do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria constitucional controvertida". É o que se vê da transcrição a seguir: JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AÇÃO RESCISÓRIA. VIOLAÇÃO A LITERAL DISPOSIÇÃO DE LEI. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE ORIENTAÇÃO À ÉPOCA DO ACÓRDÃO RESCINDENDO. REPERCUSSÃO GERAL. ENTENDIMENTO INAPLICÁVEL AO CASO. É de ser mantido acórdão que julgou procedente ação rescisória, fundada em violação literal a disposição de lei, em caso no qual, à época do acórdão rescindendo, não havia orientação sobre a matéria constitucional controvertida, sendo inaplicável o entendimento do Supremo Tribunal Federal, firmado em sede de repercussão geral, no julgamento do RE nº 590.809/RS, apenas para os casos em que se busca desconstituir julgado com base em superveniente orientação do Supremo. (TRF4, AÇÃO RESCISÓRIA Nº 0013170-07.2011.404.0000, Corte Especial, Rel p/ Acórdão RÔMULO PIZZOLATTI, POR MAIORIA, D.E. 05/06/2018, PUBLICAÇÃO EM 06/06/2018) Destaco o seguinte trecho do voto condutor do referido acórdão, prolatado pelo Exmo. Des. Federal Rômulo Pizzolatti: É que a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento - submetido ao regime previsto no art. 543-B do Código de Processo Civil - do Recurso Extraordinário nº 590.809/RS (Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJe-230 DIVULG 21-11-2014 PUBLIC 24-11- 2014), se aplica apenas aos casos em que a ação rescisória visar desconstituir julgado com base em superveniente modificação de orientação do Supremo em matéria constitucional, o que não é o caso dos autos, em que à época da prolação do acórdão rescindendo não havia qualquer orientação do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria constitucional controvertida. Aqui, aplica-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal segundo o qual "cabe ação rescisória por ofensa à literal disposição constitucional, ainda que a decisão rescindenda tenha se baseado em interpretação controvertida ou seja anterior à orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal". (Grifo no original). No caso em exame, verifica-se que antes do julgamento da ADI nº 2.332/DF, não havia no Supremo Tribunal Federal decisão sobre a constitucionalidade do artigo 15-A do Decreto-lei nº 3.365/41. Assim, não se pode falar em nova orientação do STF, pois, antes do julgamento da citada ADI nº 2.332/DF, o STF não havia examinado a constitucionalidade dessa matéria.

Deste cenário, extrai-se em inúmeras ações rescisórias intentadas pelo DNIT e demais entidades federais a possibilidade e procedência da tese vinculante proferida pelo Supremo Tribunal Federal, onde o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, possui entendimento uníssono, não apenas quanto ao cabimento, mas inclusive quanto ao mérito, julgando procedente as rescisórias cujo pano de fundo é a ADI 2332 – no que tange aos percentuais dos juros compensatórios.

Vejamos um exemplo:

EMENTA AÇÃO RESCISÓRIA. ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO MANIFESTA DE NORMA JURÍDICA. SÚMULA 343 DO STF, INAPLICABILIDADE EM CONTROLE CONCENTRADO. DESAPROPRIAÇÃO. JUROS COMPENSATÓRIOS. ADI 2332. OCORRÊNCIA. O DNIT se insurge contra o capítulo da decisão que determinou a incidência de juros compensatórios a razão de 12% ao ano, em conformidade com o disposto na Súmula nº 618 do STF, o que, violou o art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/41. Aplicação da regra prevista no artigo 535, § 8º, do CPC, segundo a qual, Se a decisão referida no § 5º for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal. O STF, no julgamento do RE n.º 590.809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 24/11/2014, decidiu que "o Verbete nº 343 da Súmula do Supremo deve de ser observado em situação jurídica na qual, inexistente controle concentrado de constitucionalidade, haja entendimentos diversos sobre o alcance da norma, mormente quando o Supremo tenha sinalizado, num primeiro passo, óptica coincidente com a revelada na decisão rescindenda". É constitucional o percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para a remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse do seu bem, na medida em que consiste em ponderação legislativa proporcional entre o direito constitucional do proprietário à justa indenização (art. 5º, XXIV, CF/88) e os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade (art. 37, caput, CF/88) - ADI 2.332. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, julgar procedente a ação rescisória, para, em juízo rescindendo, desconstituir o acórdão indicado e, em juízo rescisório, dar parcial provimento o apelo e à remessa para redefinir o índice de juros aplicáveis, mantendo o julgado nos demais pontos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. Porto Alegre, 10 de setembro de 2020. AÇÃO RESCISÓRIA (SEÇÃO) Nº 5040532-15.2019.4.04.0000/RS PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5007661-33.2014.4.04.7104/RS RELATOR: JUIZ FEDERAL SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA.

Frise-se ainda que, eventual despeito ao julgado na ADI 2332, ou mesmo quanto ao entendimento do cabimento ou não de ação rescisória sobre a temática, enseja a abertura da via estreita, mas cabível da Reclamação constitucional, que já fora objeto de manejo, vejamos:

RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. REGIME JURÍDICO DOS JUROS COMPENSATÓRIOS. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NO JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.332. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA LIMINAR. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. RECLAMAÇÃO 36.199 SÃO PAULO RELATOR: MIN. LUIZ FUX. Brasília, 17 de março de 2020.

Por todo o exposto, o julgamento da ADI 2332, além de trazer justiça social, evitando o enriquecimento de particulares em desfavor da coletividade, é um importante paradigma de conformação jurídica, que pode ser utilizado pelos entes federados municipais na busca de diminuição de valores que poderão ser remanejados nas mais diversas políticas púbicas, trazendo benefícios e dando concretude ao postulado da supremacia do interesse público. 

• CONCLUSÃO

O direito de propriedade, apesar de sua relevância nas sociedades democráticas e modernas, como os demais direitos e princípios, não possui caráter absoluto, sob pena de quebra à harmonia do sistema jurídico. Nesta esteira, a desapropriação é um instituto que visa dar concretude à supremacia do interesse público sobre o particular, desde que devidamente indenizado tal particular.

De outro turno, os juros compensatórios diferem dos juros remuneratórios, pois enquanto esses visam retribuir o capital, o primeiro é uma forma de indenizar pelos lucros deixados de serem auferidos pelo expropriado, se aproximando do instituto dos lucros cessantes.

Nesta vertente, como bem enfatizado e já sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal, a escolha legislativa que reduziu os juros compensatórios de 12% ao ano para 6% ao ano, guardam plena compatibilização com o Texto constitucional, onde há a necessidade de respeito à escolha do parlamento, casa e representação do cidadão e dos estados da federação.

Malgrado o tempo esperado para o deslinde/julgamento da ADI 2332 e até mesmo sua liminar, que por conceituação natural possui caráter precário, o fato é que mesmo para aquelas demandas já julgadas e acobertadas com o manto da coisa julgada, a mencionada decisão em controle concentrado, possui o condão de abrir a via rescisória, vez que expressamente estabelecido no texto processual vigente.

Com o advento do novo código de processo civil, restou pacificado e por escolha legislativa, o pleno cabimento da ação rescisória em situações onde o título judicial fundou-se em lei a ser declarada posteriormente (in)constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, inexistindo outra alternativa, senão o entendimento do pleno cabimento quanto a tais ações, que visam em última análise promover uma adequação ao próprio ordenamento jurídico, pois lei inconstitucional não deve produzir efeitos, mesmo que no caso em apreço, seja o reverso, onde a lei apesar de ora declarada constitucional, deixou de produzir efeitos.

Qualquer compreensão em sentido diverso, quanto ao cabimento da ação rescisória, nas situações de inexigibilidade da obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou ainda, fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso, deve ser rechaçada, sob pena de não aplicação do precedente vinculante acima e ainda, da declaração de inconstitucionalidade, por via oblíqua, do previsto no Art. 525, §§, CPC/15, o que lhe é vedado.

1  STF julga constitucional redução de juros compensatórios em desapropriação. http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=378758

• BIBLIOGRÁFIA

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2332.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RCL 36199.

_______. STF julga constitucional redução de juros compensatórios em desapropriação. http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=378758.