seg, 31 de agosto de 2020
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A ANPM representa e defende os interesses dos procuradores municipais do Brasil. Desde sua fundação, em 1998, levanta as bandeiras da constitucionalização da carreira e da efetividade das normas constitucionais, por meio da preservação e da ampliação da participação dos municípios na construção e solidez da federação brasileira.

A autonomia dos Municípios estabelecida nos arts. 1º e 18 da Constituição exige a interpretação das normas constitucionais com o sentido firme de dar completude à forma federativa do Estado e ao federalismo de equilíbrio inaugurado no ordenamento de 1988, em contraposição ao federalismo centrípeto do regime anterior.

Uma das expressões mais significativas da autonomia federativa é a organização do sistema tributário nacional e a distribuição das competências para instituir os tributos e realizar a função fiscal.

Ao longo da história, o grau de importância da atividade econômica de cada época deu o norte para a tributação estatal. Da relevância do comércio exterior na passagem do Império para a República até a primazia da indústria e do consumo na metade do século passado, os discursos e propostas de reformas tributárias se intensificaram nas duas décadas seguintes à Constituição de 1946.

Naquele período, o cenário de duplicação do número de municípios fez aumentar a dependência das transferências da União e, pela mesma razão, diminuir os valores recebidos. Além disso, as transferências constitucionais dos tributos dos Estados para os Municípios não foram cumpridas na prática.

Em paralelo, a política econômica de industrialização e fomento ao desenvolvimento regional gerou a necessidade de modificação do sistema tributário. 

A reforma tributária do período teve como marcos normativos a Emenda Constitucional n. 18, de 1º/12/1965, o Código Tributário Nacional (Lei n. 5.172, de 25.10.1966) e a Constituição de 1967.

O espírito centralizador nos anos seguintes resultou em limitações adicionais ao poder de tributar dos Estados, com redução de percentuais dos impostos destinados aos fundos de participação dos Estados e Municípios, e, na sequência, a profusão de regras de alteração da legislação tributária.

Nesse panorama, sobreveio o sistema tributário da Constituição de 1988, precedido da maior participação política e democrática até então, que culminou no prestígio da forma federativa de Estado como insuscetível de ser abolida por meio de emenda ou reforma e, além, não será objeto de deliberação proposta que tenda, induza, possa conduzir à abolição.

Entre os elementos definidores da federação brasileira, a distribuição das competências e a repartição das receitas tributárias são nucleares para a configuração do modelo federativo estabelecido pelo constituinte originário.

Agora, volta ao centro do debate político e econômico o tema da reforma tributária, com especial atenção para as PEC 45 e 110, ambas de 2019, em andamento na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, respectivamente, e o mais recente PL 3887, apresentado ao Congresso Nacional em julho de 2020, pelo Executivo.

As duas PEC têm em comum a supressão do ISSQN da competência dos municípios. Os bens e serviços teriam tributação unificada, arrecadação centralizada na União e administração coordenada entre os entes federados, com a criação de um “comitê gestor”. A distribuição dos recursos enfrentaria a transição de meio século.

Em outras palavras, a proposição quebra a autonomia municipal e o federalismo de equilíbrio traçado na Constituição ao cercear a arrecadação e a administração tributária dos municípios. Ao contrário, a proposição amplia a dependência econômica de repasses e transferências de outros entes da federação.

Evidencia-se o desprestígio do art. 60, § 4º, I, da Constituição, que expressamente veda a própria deliberação de “proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado”.

Alijar a competência tributária é alijar a autonomia, o que contribui para aumentar o desequilíbrio da federação.

A bem da verdade, seria subtraída aos municípios a capacidade de arrecadar e gerir os recursos tributários. A submissão da receita municipal oriunda dos serviços prestados em seu território, ou por contribuintes ali domiciliados, a transferências de recursos pela União ou pelo Estado membro acabaria por aproximar os municípios do que seriam autarquias territoriais.

Sob outro ângulo, ao tempo em que cresceu o setor de serviços na economia, aumentaram também as despesas públicas para fazer frente às políticas públicas locais e às demandas da maioria citadina da população brasileira.

A criação de leis e emendas tem por missão assegurar a eficácia dos princípios e das regras estabelecidos na Constituição e não fazer perpetuar eventuais situações de inconstitucionalidade. O incentivo à atividade econômica e à geração de receitas próprias nos municípios é medida de concretização do modelo federativo desenhado pelo constituinte originário ao ampliar a autonomia dos entes federativos.

As experiências de formulação de políticas fiscais, na história dos países, mostram a complexidade das concepções de reforma tributária. Afinal, impostos são tributos não vinculados a ação estatal, mas à atividade econômica dos particulares contribuintes. 

No contexto, é fora de hora retomar discussão sobre reforma tributária, pelo menos nos moldes em que essas se apresentam, retirando a autonomia dos entes da federação e desconsiderando os princípios federativos.

O mundo enfrenta a peculiar situação social e econômica oriunda da pandemia da COVID-19 e perde vidas humanas aos milhares por dia. As aflições e incertezas assomam a população. Os horizontes ainda são nebulosos e instáveis. O próprio funcionamento do Congresso Nacional se dá em caráter excepcional, com restrição de matérias de votação às emergências exigidas pelo momento.

O sistema tributário enfrenta os desafios de equilibrar a necessidade de preservação das receitas públicas e os princípios gerais da atividade econômica, adequar a carga tributária para os contribuintes e simplificar o conjunto normativo. E a nova realidade imposta pela pandemia necessita ser considerada, assim como a importância de aproximar do cidadão os recursos públicos que darão origem às políticas públicas, ao invés de centralizar como proposto.

A ANPM reafirma a missão de defesa da autonomia municipal como expressão do federalismo, reage às tentativas de violação de cláusulas pétreas e desconstrução do modelo de Estado definido na Constituição e preza pela construção de um modelo tributário simples, eficaz e justo para a sociedade.

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